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對我國退休制度改革的反思與前瞻

來源:《理論導刊》

加入時間:2014-7-18 11:11:49    點擊:1141


  【作者簡介】龍玉其,首都師范大學管理學院講師,管理學博士,研究方向:社會保障與社會政策

 

  .退休制度是指處理勞動者因年老、完全或部分失去勞動能力而退出工作崗位相關事宜的制度,主要包括退休條件、退休待遇、退休管理等內容。建國以后,我國逐步建立起勞動者退休制度。改革開放以來,隨著經濟社會的發展變化,原有的退休制度已經落后,需要進行改革。這里,筆者擬基于對我國退休制度發展演變的分析,總結目前我國退休制度存在的主要問題和挑戰,提出推進我國退休制度改革的具體設想。

  一、我國退休制度的發展演變

  我國退休制度的發展,經歷了分立、統一、再分立的演變過程。目前,我國不同職業群體的退休制度有所不同。

  1.我國退休制度的分立(1950年-1957年)。新中國建立之后,我國即著手建立退休制度,通過制定一系列的規章制度和條例對不同身份的人員分別建立了相應的退休制度。

  1951年的《勞動保險條例》對城鎮職工的退休條件與養老待遇進行了具體規定,一些內容至今還在沿用。《勞動保險條例》針對男女工人與職員設置了不同的退休年齡與養老待遇,并且對一些特殊勞動條件的工人與職員設置了特殊的退休條件與待遇。其中,男工人與男職員年滿60歲,一般工齡年滿25年,本企業工齡已滿10年;女工人與女職員年滿50歲,一般工齡滿20年,本企業工齡已滿10年;每月的養老補助費數額為本人工資35%至60%。在特殊工作條件下(比如低溫、高溫、有毒行業),男工人與男職員年滿55歲,女工人與女職員年滿45歲,均可享受與正常工作條件下相同的養老待遇。

  1955年國務院頒布的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》為機關工作人員建立了與企業職工不同的退休制度。機關工作人員的退休條件如下:(1)男子年滿60歲,女子年滿55歲,工作年限已滿5年,加上參加工作以前主要依靠工資生活的勞動年限,男子共滿25年女子共滿20年的;(2)男子年滿60歲,女子年滿55歲,工作年限已滿15年的;(3)工作年限已滿10年,因勞致疾喪失工作能力的;(4)因公殘廢喪失工作能力的。

  2.我國退休制度的統一(1958年-1977年)。1958年以后,我國對機關工作人員和企業職工的退休制度進行了統一規定,制定并實施了《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規定》,適用于企業、事業單位和國家機關、人民團體的工人、職員,標志著我國的退休制度從分立走向統一。機關事業單位和企業人員的退休條件為:(1)男工人、職員年滿60周歲,連續工齡滿5年,一般工齡滿20年;女工人年滿50周歲、女職員年滿55周歲,連續工齡滿5年,一般工齡滿15年;(2)從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有損身體健康工作的工人、職員,男年滿55周歲、女年滿45周歲,連續工齡滿5年,一般工齡男20年、女15年;(3)男年滿50周歲、女年滿45周歲的工人、職員,連續工齡滿5年,一般工齡滿15年,身體衰弱喪失勞動能力;(4)連續工齡滿五年,一般工齡滿25年的工人、職員,身體衰弱喪失勞動能力;(5)專職從事革命工作滿20年的工作人員,因身體衰弱不能繼續工作而自愿退休的。

  3.我國退休制度的再分立(1978年以來)。1978年以后,我國的退休制度又從統一走向分立,重新對干部與工人分別設立不同的退休制度,退休條件和待遇也有所不同,主要體現在1978年的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》兩個文件中。

  《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》規定了干部的退休條件:(1)男年滿60周歲,女年滿55周歲,參加革命工作滿10年的;(2)男年滿50周歲,女年滿45周歲,參加革命工作滿10年,經過醫院證明完全喪失工作能力的;

  (3)因工致殘,經過醫院證明完全喪失工作能力的。干部每月的退休費標準視參加革命情況和工作年限決定,總體水平比較高。

  《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》規定了工人的退休條件:(1}男年滿60周歲,女年滿50周歲,連續工齡滿10年的;(2)從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作,男年滿55周歲,女年滿45周歲,連續工齡滿10年的;(3)男年滿50周歲,女年滿45周歲,連續工齡滿10年的,完全喪失勞動能力的;(4)因工致殘,完全喪失勞動能力的。

  此后,我國還對機關事業單位人員的退休制度進行了調整和完善。在后來建立的各類養老保險制度中對不同職業群體的退休年齡和養老待遇做出了規定。其中,城鎮職工仍然沿用之前的退休年齡標準,城鄉居民領取養老金的年齡為60歲,養老金待遇均包括基礎養老金與個人賬戶養老金兩部分。

  二、當前我國退休制度存在的主要問題

  隨著我國經濟社會環境的發展變化,目前的退休制度已經顯得比較落后,存在諸多問題。

  一是退休年齡總體偏低。我國目前的實際退休年齡平均約為53歲,明顯低于世界平均水平(世界男女性的平均退休年齡分別為61.08歲和59.48歲)。在人口預期壽命延長和老齡化進程加快的背景下,更加凸顯了我國退休年齡總體偏低的事實。目前我國退休年齡過低,既與人口預期壽命的延長不相適應,也與勞動者受教育年限的延長、進入勞動力市場年齡推遲不相適應。在建國之前和解放初期,我國人口的平均預期壽命還不到35歲,2010年已經達到了73歲。60多年間,我國退休年齡規定幾乎沒有變動。我國勞動者受教育的年限不斷延長,6歲以上人口的平均受教育年限從1982年的5.2年延長到2007年的8.2年。目前的退休年齡容易造成人力資源的浪費,不利于加強人力資本投資,不利于經濟社會的長遠發展。

  二是職工提前退休現象嚴重。在我國退休年齡總體偏低的情況下,還出現了大量提前退休現象,進一步壓低了我國職工的退休年齡。大量勞動者的提前退休,加大了養老保險待遇的支付壓力。據湖南省勞動和社會保障廳的統計數據,2002-2004年湖南省辦理的25萬名企業退休者中,平均職工退休年齡只有52.3歲,提前退休人員9.4萬人,占37%以上。除去正常的提前退休外,還有大量違規提前退休行為。造成大量違規提前退休現象的原因是多方面的,有個人利益的使然,也有制度設計的不完善,比如提前退休規定過于寬松,養老保險最低繳費年限較低、延長退休的激勵性不足等。

  三是退休年齡差距較大。我國目前的退休制度針對不同性別、不同職業的人設立了不同的退休年齡,而且,正常情況的退休年齡與特殊情況也有所不同,使得我國不同人群之間的退休年齡相差較大。男干部的退休年齡(60歲)與女工人的退休年齡(50歲)相差10歲;如果將男性高級領導干部的退休年齡(65歲)與特殊條件下女性工人的退休年齡(45歲)相比,更是相差20歲。如果考慮一些破產企業的工人甚至40歲就退休,那么退休年齡的實際差距就更大了。不同職業身份的退休年齡差距也不同,機關事業單位人員(干部)的退休年齡總體上要高于企業職工(主要是女性)。男性的退休年齡要高于女性。但是,從男女性的預期壽命來看,女性要明顯高于男性。這使得女性工作的時間短于男性,退休的時間長于男性。

  四是退休待遇差距較大。由于不同群體之間退休條件、養老制度、工資水平、計發方式等方面的差異,退休待遇的差距比較大。公務員的退休待遇要明顯優于事業單位人員,事業單位人員的退休待遇要大大超過企業職工,企業職工的退休待遇要大大超過城鄉居民。從1990年至2005年的企業、事業單位和政府機關的人均離退休費來看,1990年,企業、事業和機關的人均離退休費分別為1664元、1889元、2006元,不同類別的單位之間有一定的差距,但差別不大;到2011年,企業、事業和機關的人均離退休費分別為18336元、25260元、26892元,公務員不需要為養老繳費,領取的退休金要高于其他群體,而城鄉居民的養老金待遇水平普遍較低。由于其經濟發展水平和收入水平的差異,不同地區之間的退休待遇差距也比較大。

  五是退休制度缺乏靈活性。主要體現在退休年齡的選擇與退休待遇的調整方面。雖然我國對不同性別和職業的人群設置了不同的退休年齡,并且考慮到了特殊勞動條件下的提前退休年齡。但是,并沒有真正考慮到不同人群的休息權利與就業權利,沒有考慮到勞動者的就業愿望、人力資本等因素。勞動者在退休方面缺乏選擇權,在達到國家規定的退休年齡后即退出工作崗位。而且,退休年齡設定的僵硬與經濟社會的動態發展不相協調,已經顯得比較滯后。在退休待遇的發放方面,在我國退休制度與養老保險制度密切關聯的情況下,并沒有建立靈活的退休待遇支付機制,勞動者一退休即可領取養老金,在退休年齡偏低、需要調整退休年齡的情況下,這一做法更加顯得缺乏靈活性。

  三、我國退休制度面臨的挑戰

  以發展的眼光看,我國退休制度在存在以上諸多問題的同時,還面臨諸多挑戰,主要體現在:

  一是人口的快速老齡化。我國人口預期壽命在快速提高,老齡化速度不斷加快。建國初期,我國人口預期壽命還不到40歲,2010年已經達到73歲。在人口預期壽命不斷延長的同時,老年人口比重不斷上升,1953年,我國65歲以上人口所占比重僅為4.4%;2010年,我國65歲以上人口所占比重已經達到8.87%。未來20年,我國人口老齡化日益加重,到2030年全國老年人口規模將會翻一番。我國的老年人口不僅基數大,而且老齡化速度快。根據美國人口普查局的統計和預測,65歲及以上人口比例從7%上升到14%需要經歷的時間,法國為115年,瑞典為85年,美國為66年,英國為45年,中國只需要25年。人口的快速老齡化給我國的退休制度帶來了巨大的挑戰,如何有效地保障勞動者年老退出工作崗位后的基本生活,并不斷提高其生活質量,是我國面臨的一項重要任務。

  二是人口紅利即將消失。改革開放以后,我國勞動力數量的增長和長期的低勞動力成本,有效地推動了經濟的發展。受計劃生育政策的影響,我國的人口出生率不斷下降。1962年我國的人口出生率高達37‰,2010年已經降至11.9‰。在未來若干年內,我國的老年人口數量將快速增加,勞動年齡人口數量和比重將處于下降趨勢,勞動力的供求狀況將發生逆轉,長期低成本的勞動力供給優勢將逐步減弱甚至喪失。如何讓我國的人口紅利得以持續更長時間,或者創造出新的人口紅利,需要調整和改革我國的退休制度。

  三是勞動者權益意識增強。長期以來,由于法制的不健全、勞動者的權益保護意識不強等原因,侵犯勞動者權益的行為層出不窮,勞動者生存權、發展權、社會保障權等各項權益難以得到切實保障。近些年來,我國勞動者權益保護意識在不斷增強,對我國退休與養老制度的改革與完善帶來壓力。在未來改革我國退休制度的過程中,需要全面考慮勞動者的各項權益和訴求。要考慮到勞動者的就業權與發展權,讓有意愿、有能力的勞動者實現其就業愿望和發展愿望;要考慮到勞動者的生存權、休息權、健康權和社會保障權等權利,維護和保障勞動者的健康,為勞動者提供較好的社會保障待遇;還要考慮勞動者甚至全體公民在退休與養老制度、政策制定與調整過程中的參與權,兼顧不同群體的利益訴求。

  四是退休保障制度不科學。退休制度的調整與改革需要與退休保障制度相適應,而不能單獨進行。目前我國的退休保障制度(主要是指各類養老保險制度)還不健全。主要表現在:制度設計不完善,覆蓋面窄,公平性不足,制度碎片化程度嚴重,對歷史債務處理不到位,基金保值增值難,多層次體系尚未完全建立,等等。養老保險制度的不完善在一定程度上制約了退休制度的改革。為此也需要針對存在的諸多問題,進一步完善我國的養老保險制度。

  四、未來我國退休制度改革的對策建言

  1.明確我國退休制度改革的價值取向。加強退休制度改革是未來應對人口老齡化、確保實現“老有所養”的重要舉措。但是,這絕不是退休制度改革的唯一目標,除了退休制度改革外,應對人口老齡化需要采取一攬子應對措施。退休制度改革的根本目標是追求退休制度與經濟社會的動態協調發展,在促進經濟社會發展的同時,實現勞動者的退休權益,提高國民的福利待遇、生活水平和人力資源利用效率,而不是緩解政府的財政壓力。我國的退休制度改革需要本著公平與效率相結合的理念,考慮不同群體的利益訴求和未來經濟社會發展的需要,采取嚴密科學的改革舉措。

  2.彈性退休制是我國退休制度改革的方向。改革方向的選擇需要考慮到我國人口異質性強、經濟社會發展不平衡、勞動者權益意識增強等特點,統籌考慮退休制度的改革。基于國情的考慮和國外的經驗,在我國不宜采用僵硬的退休制度安排,采取“一刀切”的做法,而是需要綜合考慮這些因素和不同主體之間的利益需求,增強退休制度的靈活性。建議在我國實行彈性退休制度,既考慮到我國機關事業單位人員、企業職工、城鄉居民等不同職業群體的差異,又考慮經濟社會長遠發展的需要,擬定彈性退休方案。需要綜合平衡國民的生存權、發展權、就業權、健康權、休息權、社會保障權、參與權等權利。通過設定一定的退休年齡區間(比如60-65歲),建立激勵與約束相結合的機制,在規定最低退休年齡的基礎上,由勞動者自愿選擇退休年齡。同時,建立與靈活的退休年齡相銜接的退休待遇保障機制,鼓勵勞動者推遲退休,嚴格約束提前退休行為。可以考慮先在一些人口老齡化程度較高、經濟比較發達的地區(比如北京、上海)先行試點調整退休年齡,也可以在一些高技術、高學歷職業或行業的勞動者中先行試點,積極穩妥地推進退休制度改革。

  3.嚴格規范和控制提前退休行為。大量的提前退休現象既不利于退休制度的改革與可持續發展,也給養老保障制度增加壓力。應該針對我國退休年齡總體偏低和大量的提前退休行為,采取有力措施進行嚴格規范,這是加強我國退休制度改革的一項基礎工作。尤其是對一些不合理的違規提前退休行為,要嚴格控制,堅決防止一部分單位和個人利用提前退休的政策謀取利益,防止出現大量違規退休或退而不休的現象。對一些利用虛假證明違規提前退休的行為,主管部門要加強監管,加大懲罰力度。對一些特殊情況下的提前退休行為要進行嚴格規范,對提前退休的政策進行重新清理和調整。隨著科學技術的進步,對一些傳統的特殊行業和勞動強度的崗位進行重新評估和調整,盡量減少不合理的提前退休行為。

  4.先女后男,適時適度延長退休年齡。延長退休年齡是未來我國退休制度改革的必然趨勢和核心任務。這是一項非常復雜的工作,需要精心設計,采取有效的策略。可以遵循“先女后男、分步實施、整體規劃、長期進行”的原則,通過調查研究,做好相關測算,制定科學的方案。在延長退休年齡的具體方案上,可以采取“先女后男、小步漸進”的方案,也可以采取“先慢后快”或者“勻速推進”的方法,先慢后快就是指開始時每延長一歲的時間應該拉得更長一點,后面再逐步縮短,比如從2015年開始至2030年,延長至62歲(每年延長1.5個月);從2031年開始至2036年延長至63歲(每年延長2個月);從2037年開始至2044年,延長至65歲(每年延長3個月)。“勻速推進”就是說延長退休年齡的速度相同,比如從2015年開始,每年延長2個月,用30年的時間延長至65歲,即到2044年完成。延長退休年齡的第一步是延長女性退休年齡,目前女性的退休年齡低于男性的特點與女性的預期壽命長于男性是相矛盾的,需要在近期一步到位將女性的退休年齡與男性靠齊,在此基礎上同步推進男女退休年齡的調整。

  5.建立公平、科學、可持續的退休保障制度。未來我國需要建立公平、科學、可持續的退休保障制度。為此需要對目前的養老保險制度進行重新審視,建立公平共享的養老保險制度,實現養老保險制度的廣覆蓋,不同職業群體的養老待遇在體現差異的同時縮小差距。針對目前養老保險制度碎片化的局面,需要進行適度整合,建立養老保險制度的基礎平臺。要加強推進機關事業單位的養老保險制度改革,盡快結束退休養老“雙軌制”的局面。需要健全投資體制,促進養老保險基金的保值增值。在準確測算養老保險制度轉軌債務的基礎上,通過國家、單個、個人、社會等責任共擔的方式化解債務。此外,在完善基本養老保險制度的同時,需要建立和完善多層次的養老保險體系,為勞動者提供更好的退休保障。^

(szlaonian)

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